Di seguito per i colleghi le motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato depositata lo scorso 24 maggio (estensore Consigliere Pozzi - N. 03266/2010 REG.DEC. N. 09296/2009 REG.RIC. N. 09774/2009 REG.RIC) con la quale è stata confermata la sentenza del TAR Lazio n. 9098 del 2009 di annullamento dell'ennesima delibera del CSM in materia di conferimento di incarico direttivo (Presidenza della Corte di Appello di Potenza).
La decisione mi appare di interesse poiché nel caso di specie si sottolinea che - ai fini della nomina - il Consiglio Superiore della Magistratura ha dato eccessiva considerazione ai ruoli extra giudiziari ricoperti dal candidato poi nominato rispetto ai compiti più strettamente giurisdizionali assolti sempre con il massimo dei riconoscimenti da parte del competitore ingiustamente pretermesso.
La decisione mi appare di interesse poiché nel caso di specie si sottolinea che - ai fini della nomina - il Consiglio Superiore della Magistratura ha dato eccessiva considerazione ai ruoli extra giudiziari ricoperti dal candidato poi nominato rispetto ai compiti più strettamente giurisdizionali assolti sempre con il massimo dei riconoscimenti da parte del competitore ingiustamente pretermesso.
La motivazione del Consiglio di Stato è a mio avviso molto lacerante perché mette a nudo la "irrazionalità" del modo di operare del Nostro Organo di Autogoverno.
Nella specie
Anche come giudice del Lavoro a cui capita di occuparsi "per mestiere" di impugnative su concorsi, la abnormità della vicenda mi appare palese.
Si è forse - ancora una volta - consumata sotto i nostri occhi una violazione di norme che getta discredito sul ruolo e sulle prerogative del Consiglio Superiore e che pone il problema dell’elusione del giudicato amministrativo - divenuto particolarmente scottante alla luce del volume sempre crescente del contenzioso amministrativo – con un preoccupante rifiuto da parte del CSM a sottostare con più tempestività al controllo di legalità degli atti da parte della giurisdizione.
Cari Colleghi, insistono sul tappeto questioni essenziali come il rispetto - dovuto anche dal CSM - di regole prefissate a garanzia di ogni magistrato, garanzia che non può essere limitata soltanto ad una tardiva ed eventuale tutela meramente risarcitoria.
EDOARDO CILENTI
Consigliere presso la sezione Lavoro della Corte di Appello di Napoli
Candidato autonomo al CSM (non iscritto alle correnti)
N. 03266/2010 REG.DEC.
N. 09296/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 9296 del 2009, proposto da:
Dr. Ettore Ferrara, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Verde, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Giulio Cesare 14;
Dr. Ettore Ferrara, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Verde, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Giulio Cesare 14;
contro
Dr. Matteo Casale, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Di Lieto, con domicilio eletto presso Santina Murano in Roma, via del Pelagio I, N.10;
nei confronti di
Ministero della Giustizia; Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Sul ricorso numero di registro generale 9774 del 2009, proposto da:
Ministero della Giustizia, Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Giustizia, Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Dr. Matteo Casale, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Di Lieto, con domicilio eletto presso Santina Murano in Roma, via Pelagio I, 10;
e nei confronti di:
Dr. Ettore Ferrara, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Verde, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, viale Giulio Cesare 14;
e nei confronti di:
Dr. Ettore Ferrara, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Verde, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, viale Giulio Cesare 14;
per la riforma
quanto al ricorso n. 9296 del 2009:
della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione I n. 09098/2009, resa tra le parti, concernente conferimento ufficio direttivo di prfesidente della corte d’appello di potenza..
quanto al ricorso n. 9774 del 2009:
della MEDESIMA sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione I n. 09098/2009.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Matteo Casale e di Ministero della Giustizia e di Consiglio Superiore della Magistratura e di Matteo Casale e di Ettore Ferrara;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2010 il Cons. Armando Pozzi e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Verde e Andrea Di Lieto e l'Avvocato dello Stato Enrico Arena;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il dr. Matteo Casale, all’epoca dei fatti di causa Presidente reggente della Corte d’Appello di Salerno, ha partecipato alla procedura selettiva per il conferimento dell’Ufficio direttivo superiore di Presidente della Corte d’Appello di Potenza, che è stato assegnato al dr. Ettore Ferrara, attuale appellante.
Avverso siffatta deliberazione, nonché avverso gli atti presupposti e consequenziali,il magistrato ha proposto i seguenti motivi:
- Violazione e falsa applicazione dei paragrafi 5.2, 5.3 e 5.4 della risoluzione del C.S.M. in data 21.11.2007 e della risoluzione del C.S.M. in data 10.4.20008.
Violazione degli artt. 10, 11, 12 e 13 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, come succ. modificato e integrato dall’art. 97 della Costituzione ( si tratta di un evidente errore materiale, n.d.r. ).
Eccesso di potere per erroneità e difetto dei presupposti e di motivazione, illogicità, carenza istruttoria e travisamento dei fatti. Sviamento di potere.
Si lamentava, in particolare, che la delibera impugnata non contenesse un’adeguata motivazione in rapporto all’Ufficio da conferire e del netto divario ravvisato dal C.S.M. rispetto al profilo professionale degli altri candidati.
Il dr. Casale evidenziava, in particolare, che lo svolgimento da parte del controinteressato degli incarichi extragiurisdizionali disimpegnati in qualità prima di componente del C.S.M., quindi come Capo di Gabinetto del Ministro della Giustizia e poi, ancora, come Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria ( DAP ), aveva sottratto oltre sei anni al suo periodo di permanenza nelle funzioni giurisdizionali, già esercitate per un periodo notevolmente inferiore a quello degli altri concorrenti.
Lo stesso ricorrente sottolineava, altresì, che il medesimo controinteressato non avesse mai svolto funzioni direttive, ovvero semidirettive, di Uffici giudiziari.
Il ricorrente sottolineava ulteriormente l’illogicità di una valutazione positiva di funzioni non giurisdizionali, svolte, cioè, in qualità di componente del C.S.M., e, soprattutto, di titolare di Uffici amministrativi di diretta collaborazione con organo di governo ( Ministro della Giustizia ) o di livello dirigenziale apicale, incarichi discendenti da nomine di natura governativa e politica.
Il ricorrente dr. Casale aveva inoltre lamentato la violazione dell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 160/2006, laddove esso escluderebbe che per il conferimento delle funzioni direttive giudicanti di secondo grado possa attribuirsi rilievo ad esperienze acquisite al di fuori del servizio in magistratura.
Ulteriori profili di illegittimità sarebbero stati: a) il fatto che il C.S.M. aveva evitato un’ effettiva comparazione dei “curricula” dei vari aspiranti, non essendo effettivamente ed utilmente confrontabili elementi tra loro disomogenei; b) la mancata o inadeguata considerazione dell’ampia esperienza maturata dal ricorrente nell’esercizio di funzioni semidirettive, nonché direttive, nell’ambito di un Ufficio giudiziario analogo a quello messo a concorso.
Con la sentenza n. n. 9098/2009 il Tribunale Amministrativo ha accolto il ricorso del dr. Casale
Ritenendo fondati i motivi di violazione di legge ed eccesso di potere da lui sollevati, con particolare riferimento alla illogicità della motivazione a base della valutazione espressa dal CSM.
Avverso la predetta sentenza insorgono, con distinti appelli sia il diretto interessato che il Ministero.
Il primo, lamenta la violazione, da parte del TAR, delle norme di legge e di circolare riguardanti il conferimento degli incarichi direttivi giudiziari di secondo livello, che consentono, a differenza di quanto ritenuto dalla sentenza appellata, la valorizzazione anche degli incarichi extragiudiziari svolti dall’appellante oltre quelli più strettamente giurisdizionali peraltro assolti sempre con il massimo dei riconoscimenti.
Piuttosto – lamenta ancora l’appellante – il TAR avrebbe compiuto un indebito travalicamento delle proprie competenze, sovrapponendo il proprio giudizio di merito a quello discrezionale riservato all’Organo di autogoverno della Magistratura.
Nello stesso senso si indirizzano le critiche svolte nel suo atto d’appello dal Ministero, il quale osserva, tra l’altro, che, diversamente da quanto sostenuto dal Giudice di primo grado, “ la delibera consiliare impugnata ha adeguatamente motivato la scelta effettuata in favore del dott. Casale ( rectius: Ferrara, n.d.r. ), in particolare evidenziando il suo straordinario curriculum professionale e le eccellenti doti professionali, di cui ha dato prova nel corso dell’intera sua carriera, palesando un’ottima preparazione giuridica e capacità organizzative di gran lunga superiori alla media “.
Si è costituito in giudizio l’appellato per contestare con ampia memoria la fondatezza dell’appello.
Anche gli appellanti hanno illustrato i motivi d’appello con ulteriori memorie.
In particolare, l’appellante dr. Ferrara insiste su un profilo di inammissibilità del ricorso originario, in quanto, secondo l’orientamento di questo Consiglio la valutazione delle attitudini e dell’idoneità dei magistrati a ricoprire un posto direttivo o semidirettivo è espressione di un’ampia discrezionalità valutativa, che, come tale, impinge nel merito dell’azione amministrativa e conseguentemente è sottratta al sindacato giurisdizionale, salvi i casi di palese irragionevolezza, travisamento dei fatti o arbitrarietà.
Ora – continua la memoria dell’appellante - posto che la stessa decisione impugnata ha riconosciuto che il CSM poteva valutare, al fine di stabilire la capacità o l’attitudine del dr. Ferrara a ricoprire l’incarico di presidente della Corte di appello, anche le attività dallo stesso svolte quale componente del CSM nel quadriennio 1998-2002 e, poi, quale capo di Gabinetto del Ministro della giustizia e, infine, quale Direttore del D.A.P.; posto che tali valutazioni sono state espresse per stabilire lo “spiccato rilievo” che consentiva al dr. Ferrara di essere preso in considerazione ai fini del conferimento dell’incarico benché “fuori fascia”, la successiva valutazione, ai fini della comparazione con gli altri concorrenti, sfugge al controllo giurisdizionale, non potendo il giudice entrare nel merito dell’azione amministrativa, salvo ipotesi di motivazione irragionevole, arbitraria o frutto di travisamento, come però nella specie non è dato cogliere.
Infatti, il TAR, nel rimproverare al CSM di non avere eseguito la comparazione tra aspiranti, ha omesso di considerare che la stessa era implicita in tutto ciò che aveva in precedenza osservato lo stesso CSM circa i “curricula” dei vari concorrenti. Né la lamentata stringatezza e la sinteticità della valutazione comparativa, ove siano chiare le ragioni della preferenza accordata all’uno piuttosto che all’altro magistrato . Di conseguenza, il TAR ha finito col fare proprio ciò che il giudice amministrativo non ritiene possibile, entrando nel merito delle valutazioni riservate al CSM.
Alla pubblica udienza del 13 aprile 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1 - I due appelli del dr. Ferrara e del Ministero, in quanto rivolti contro la stessa sentenza del TAR Lazio n. 9097/2009, debbono essere riuniti.
Si controverte del procedimento per il conferimento delle funzioni direttive giudicanti relative all’Ufficio di Presidente della Corte d’Appello di Potenza, che l’ Assemblea plenaria del C.S.M., nella seduta del 29 luglio 2008 - facendo propria la proposta, pure approvata all’unanimità, formulata dalla V^ Commissione, di concerto con il Ministro della Giustizia - ha deliberato, all’unanimità, di attribuire al dr. Ettore Ferrara, “magistrato di settima valutazione di professionalità, già dichiarato idoneo alle funzioni direttive superiori, attualmente collocato fuori ruolo presso il Ministero della Giustizia come Capo Dipartimento del Dipartimento Amministrazione Penitenziaria” con il contestuale conferimento delle funzioni direttive giudicanti di secondo grado.
Il TAR ha accolto il ricorso proposto da altro magistrato collocato nella fascia di anzianità dei magistrati da valutare, ritenendo fondati i motivi di violazione di legge e di circolare inerente requisiti e criteri per il conferimento dell’incarico in parola e di eccesso di potere per difetto di motivazione.
2 - Per vagliare la fondatezza degli appelli proposti dal Magistrato incaricato e dal Ministero della giustizia, ritiene il Collegio di procedere alla ricostruzione del quadro normativo e provvedimentale in cui si colloca la presente controversia.
Con il D. Lgs. 5 aprile 2006, n. 160, promulgato in base alla delega di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150 e successivamente modificato o abrogato a sua volta con la legge 30 luglio 2007, n. 111, è stata posta una nuova disciplina per l'accesso in magistratura e in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati.
Per quest’ultima materia hanno provveduto gli articoli 12 e seguenti, iniziandosi dai “ Requisiti e criteri per il conferimento delle funzioni “, come indicate ed elencate nell’articolo 10, attraversando tutte le procedure in relazione alla varietà e molteplicità delle funzioni da conferire (passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa: artt. 14-16; assegnazione dei posti nelle funzioni di primo grado: artt. 17 e seg.; assegnazione dei posti nelle funzioni di secondo grado: artt. 20-22; assegnazione dei posti nelle funzioni di legittimità: artt. 23-25 ).
In disparte le significative modificazioni ed abrogazioni introdotte dalla citata legge n. 111/2007, particolare rilievo assumono – anche per il diffuso e ripetuto riferimento ad esse fatto sia con il ricorso in primo grado, sia con la sentenza appellata e sia con l’atto d’appello – le disposizioni del citato articolo 12, soprattutto quelle di cui ai commi seguenti:
a- comma 7, a tenore del quale “ Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 12 ( appunto le funzioni direttive di secondo grado di Presidente di Corte d’Appello, n.d.r. ) 13 e 14, é richiesto il conseguimento almeno della quinta valutazione di professionalità “.
b- comma 10, secondo cui “ Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 7, 8, 9, 10 e 11, oltre agli elementi desunti attraverso le valutazioni di cui all’articolo 11, commi 3 e 5, sono specificamente valutate le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati nonché ogni altro elemento, acquisito anche al di fuori del servizio in magistratura, che evidenzi l’attitudine direttiva “.
c - comma 11, il quale dispone che “ Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 14, 15 e 16, oltre agli elementi desunti attraverso le valutazioni di cui all’articolo 11, commi 3 e 5, il magistrato, alla data della vacanza del posto da coprire, deve avere svolto funzioni di legittimità per almeno quattro anni; devono essere, inoltre, valutate specificamente le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati anche prima dell’accesso alla magistratura nonché ogni altro elemento che possa evidenziare la specifica attitudine direttiva “.
d - comma 12, il quale prevede che “ Ai fini di quanto previsto dai commi 10 e 11, l’attitudine direttiva é riferita alla capacità di organizzare, di programmare e di gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla condizione strutturale dell’ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e di personale; é riferita altresì alla propensione all’impiego di tecnologie avanzate, nonché alla capacità di valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari, nel rispetto delle individualità e delle autonomie istituzionali, di operare il controllo di gestione sull’andamento generale dell’ufficio, di ideare, programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali e di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto di organizzazione tabellare “.
3 - Nell’ambito del procedimento valutativo dei vari magistrati aspiranti al conferimento delle funzioni, assume, poi, particolare pregnanza il disposto dell’articolo 11 dello stesso d. lgs. n. 160/2006, in quanto espressamente richiamato dall’articolo 12 quale fonte di conoscenza e valutazione.
La norma prevede un principio di verifica permanente delle capacità del magistrato, in base al quale “ Tutti i magistrati sono sottoposti a valutazione di professionalità ogni quadriennio a decorrere dalla data di nomina fino al superamento della settima valutazione di professionalità. “ ( comma 1 ).
La predetta valutazione, secondo il comma 2 del medesimo articolo “ riguarda la capacità, la laboriosità, la diligenza e l’impegno “, è effettuata “ secondo parametri oggettivi che sono indicati dal Consiglio superiore della magistratura ai sensi del comma 3” ed è “ riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti “.
Lo stesso comma 2 dell’articolo 11 individua, inoltre, gli elementi costitutivi ed i contenuti delle nozioni di capacità, laboriosità, diligenza ed impegno, tutte rapportate allo svolgimento di attività giurisdizionale ( conduzione e direzione dell’udienza, qualità e quantità degli affari trattati, puntualità nelle presenze in udienza e nel deposito dei provvedimenti giurisdizionali, disponibilità alle sostituzioni, ecc. ).
A sua volta, il comma 3 della riportata norma disegna il percorso procedimentale e funzionale della valutazione di ciascun magistrato, stabilendo che “ Il Consiglio superiore della magistratura, …..disciplina con propria delibera gli elementi in base ai quali devono essere espresse le valutazioni dei consigli giudiziari, i parametri per consentire l’omogeneità delle valutazioni, la documentazione che i capi degli uffici devono trasmettere ai consigli giudiziari “ disciplinando, in particolare : “ a) i modi di raccolta della documentazione e di individuazione a campione dei provvedimenti e dei verbali delle udienze…..; b) i dati statistici da raccogliere per le valutazioni di professionalità; c) i moduli di redazione dei pareri dei consigli giudiziari per la raccolta degli stessi secondo criteri uniformi; d) gli indicatori oggettivi per l’acquisizione degli elementi di cui al comma 2; per l’attitudine direttiva gli indicatori da prendere in esame sono individuati d’intesa con il Ministro della giustizia; e) l’individuazione per ciascuna delle diverse funzioni svolte dai magistrati, tenuto conto anche della specializzazione, di standard medi di definizione dei procedimenti, ivi compresi gli incarichi di natura obbligatoria per i magistrati, articolati secondo parametri sia quantitativi sia qualitativi, in relazione alla tipologia dell’ufficio, all’ambito territoriale e all’eventuale specializzazione .“.
Il comma 4 indica, inoltre, le fonti di conoscenza del profilo del magistrato che “ il consiglio giudiziario acquisisce e valuta “, elencandoli in cinque categorie (informazioni disponibili presso il Consiglio superiore della magistratura e il Ministero, relazione del magistrato sul lavoro svolto, statistiche, atti e provvedimenti redatti dal magistrato, ecc. ) fra le quali la citata disposizione indica anche, con la lettera e), gli “ incarichi giudiziari ed extragiudiziari con l’indicazione dell’impegno concreto che gli stessi hanno comportato “.
4 - Nell’esercizio delle proprie competenze regolatrici rimessegli dalle riportate norme primarie il CSM ha adottato, in particolare, la Deliberazione del 21 novembre 2007, recante integrazioni alla precedente circolare n.13000/1999 in tema di conferimento di uffici direttivi.
Delle numerose e complesse disposizioni con le quali il CSM ha dato applicazione alla riforma del 2006 - 2007, meritano considerazione, per quel che qui interessa, quelle contenute nel punto 5, relative al criterio dell’anzianità.
La nuova circolare del 2007 ha anzitutto posto in rilievo che la citata legge n.111/2007 ha, con indicazioni caratterizzate da una forte novità - rispetto alle leggi n. 392 del 1951 , n. 570 del 1966 e n. 831 del 1973, che prevedevano che per la nomina dei dirigenti degli uffici giudiziari si dovessero contemperare i tre parametri dell’anzianità, delle attitudini e del merito - notevolmente ridotto l’importanza dell’anzianità nel ruolo ai fini del conferimento degli incarichi direttivi, avendo voluto il legislatore – attraverso le già riportate disposizioni dell’art. 12 ( commi da 3 a 9 ) del d. lgs. n. 160/2006 che hanno stabilito il criterio delle “ valutazioni di professsionalità “ quadriennali in numero crescente con l’importanza del posto da ricoprire - configurare l’anzianità essenzialmente come semplice requisito di partecipazione al procedimento comparativo, riducendo significativamente la sua rilevanza quale elemento e criterio di valutazione.
Tuttavia, se, da un lato, il procedimento per il conferimento delle funzioni direttive - essendo rivolto ad individuare il candidato maggiormente idoneo - richiede necessariamente una espressa comparazione dei requisiti riconosciuti ai vari aspiranti, con specifico rilievo ai “parametri delle attitudini (in particolare direttive) e del merito “, al contempo, tuttavia, il fattore temporale, seppure inteso come “durata”, non scompare quale elemento di valutazione, essendo “ destinato ad avere un peso specifico nella valutazione delle attitudini e del merito, fino a potersi considerare requisito di ingresso per una prima utile comparazione “.
“ Attitudini positive ” – prosegue, al riguardo l’atto del CSM “ mantenute e reiteramente riscontrate in un determinato arco di tempo, assumono infatti un valore particolarmente pregnante giacché evidenziano capacità espresse in maniera costante …”. “ Analogo discorso vale per la positiva valutazione del merito che acquista un valore aggiunto laddove il positivo rendimento del magistrato si sia realizzato in un significativo periodo di tempo “.
In definitiva, prosegue la stessa circolare del Consiglio, “ il fattore durata diviene criterio di validazione dei parametri del merito e delle attitudini, dei quali attesta la costanza e la persistenza e perciò lo specifico valore “, con la conseguenza, anch’essa chiaramente esplicitata, che “ Il positivo esercizio delle funzioni giudiziarie ed il positivo profilo professionale, accertati per periodi di tempo da determinarsi avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare, rappresentano quella precondizione degli stessi parametri del merito e delle attitudini necessaria per pervenire ad una preliminare utile comparazione. “.
5 - Nella prospettiva sopra considerata, il fattore temporale, anche se non più utilizzabile come specifico e separato elemento di valutazione, quale anzianità di servizio, mantiene altresì una sua specifica rilevanza di carattere preselettivo, in quanto serve a “selezionare in concreto la platea di aspiranti che è utile valutare, anche al fine di addivenire ad una razionalizzazione dell’azione amministrativa “.
In applicazione dei predetti criteri di massima la stessa circolare, in coerenza con la norma primaria che impone, per ogni tipologia di funzioni da ricoprire, un determinato numero di “ valutazioni di professionalità “ quadriennali e, quindi, un’anziainità minima di servizio vieppiù crescente con l’importanza dell’Ufficio giudiziario da ricoprire, individua, al punto 5.3, dei parametri temporali variati in relazione al rilievo delle funzioni da conferire, che realizzano quella precondizione o, se si vuole, requisito preliminare di valutazione, previsto ed imposto dalla medesima circolare.
In particolare, il punto 5.3, lettera c), con riguardo agli uffici implicanti, tra l’altro, funzioni direttive giudicanti di secondo grado per le quali è richiesta la quinta valutazione (20 anni dalla nomina), dopo avere stabilito che “ con riguardo ai Capi di Corte l’attività organizzativa – che coinvolge l’intero distretto – è un dato preminente “, indica – tenuto conto della più elevata anzianità richiesta per aspirare alle funzioni – quale “ periodo per l’ingresso in una utile comparazione quello di otto anni di positivo esercizio delle funzioni rispetto al più giovane partecipante al concorso “.
Per evitare, poi, che il criterio temporale della “ durata “ possa convertirsi in una sorta di recupero simulato ed indiretto del vecchio ed abbandonato criterio valutativo dell’anzianità, la menzionata circolare del 2007 si preoccupa, con il punto 5.4, di introdurre l’elemento compensativo dello “ spiccato rilievo “, teso, appunto, alla “ conservazione di un meccanismo di recupero delle professionalità più rilevanti che restano escluse …. da quella che è stata definita la preliminare formazione di una rosa di aspiranti sottoposti a valutazione comparativa “.
In altri termini, attraverso il criterio dello “ spiccato rilievo “ si tende ad evitare che la fascia dei candidati in posizione tendenzialmente omogenea di anzianità e di ruolo costituisca un limite invalicabile per magistrati, pur collocati in posizione inferiore di ruolo, che tuttavia svettino e si impongano con immediata evidenza, per rilevanti e preminenti titoli di merito ed attitudinali, sui colleghi che pure li precedono in ordine di ruolo. .
Si richiamano nella stessa circolare del 2007, al riguardo, attraverso un rinvio statico, le previsioni della “ attuale circolare sul concetto di spiccato rilievo, la cui importanza mantiene piena attualità anche nel nuovo sistema e che quindi deve essere riconfermata “.
6 - Con riferimento al predetto criterio dello “ spiccato rilievo “ appare opportuno evidenziare come esso non risulti esplicitato in modo chiaro nella precedente circolare del 1999, il cui paragrafo 1, lettera c), fornisce una pseudo definizione, in quanto del tutto tautologica; si dispone, infatti, soltanto che “ Il superamento di un divario di anzianità di oltre sei anni può essere determinato dalla inadeguatezza di specifiche attitudini o dalla presenza di elementi negativi nei candidati più anziani ovvero, anche se nei candidati più anziani non si ravvisino inadeguatezza delle specifiche attitudini o elementi negativi, dal possesso di doti attitudinali e di merito di spiccato rilievo nel candidato meno anziano. Detti elementi di valutazione devono essere specificamente motivati “.
Anche se la nozione di “ particolare rilievo “ non risulta adeguatamente esplicitata nella circolare del 1999, tuttavia, tenuto conto della valenza derogatoria che ad essa si continua ad attribuire, pur dopo l’abbandono del criterio valutativo dell’anziantà, al fine di scardinare una “ fascia di candidati “ preventivamente da ammettere a valutazione comparativa in ragione dell’omogeneità dell’anzianità di servizio e sulla presunzione semplice di una loro idoneità astratta ( criterio di preselezione e non di valutazione finale ), essa non può che significare il possesso, da parte del candidato fuori “ fascia “, di profili professionali di attitudine e di merito di pregnanza e significatività talmente evidenti e preclari, da poter agevolmente superare il confronto comparativo con gli altri candidati che lo precedono in ruolo.
6.1 - Quello del “ particolare rilievo “, dunque, costituisce elemento eccezionale, riferibile a magistrati che si siano particolarmente distinti anzitutto e particolarmente nell’assolvimento delle funzioni giurisdizionali e tale eccezionalità deve essere adeguatamente evidenziata nel corpo della motivazione del parere della Commissione del CSM.
Le predette considerazioni trovano conforto nella giurisprudenza della Sezione.
Con specifico riferimento alla c.d. "apertura della fascia" a candidati meno anziani, questa Sezione ha più volte sottolineato come - ferma restando l'ampia discrezionalità che connota le scelte del C.S.M. nella valutazione dei vari aspiranti alle funzioni ed agli uffici da conferire - essa vada adeguatamente motivata con riferimento ai presupposti cui la stessa normativa subprimaria la subordina; presupposti che possono consistere, in alternativa, o nello scardinamento del criterio preliminare e presuntivo di idoneità dei candidati della fascia, cioè nella constatata inadeguatezza dei candidati in fascia o nell'esistenza, di valenza preclara ed assorbente, di doti attitudinali e di merito di spiccato rilievo in capo al candidato meno anziano.
6.2 - Con la stessa giurisprudenza della Sezione si è anche precisato che le predette doti devono essere “ spiccate “, tali da imporsi pressoché ictu oculi, cioè in misura talmente eclatante da far apparire inutile ogni ulteriore valutazione, indipendentemente, cioè, da una comparazione con gli eventuali altri candidati "fuori fascia" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 dicembre 2009 , n. 9306 ; id., 1 marzo 2006, nr. 931; id., 14 ottobre 2005, nr. 5681; id., 25 luglio 2005, n. 3954).
Questa operazione, tuttavia, necessita pur sempre di un’adeguata ricognizione ed esposizione di tutti i profili professionali dei vari magistrati interessati al procedimento.
A ciò può aggiungersi che, poiché è la stessa circolare consiliare del 1999 sopra richiamata (par. I, lett. c), comma 2), nel prevedere l'eccezionale ipotesi di "apertura della fascia", a stabilire che lo " spiccato rilievo " che connota il candidato meno anziano deve riguardare specificamente le doti attitudinali e i meriti dello stesso, tali doti vanno valutate non in astratto, ma con specifico riferimento all'Ufficio direttivo da conferire in concreto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2002, n. 5366).
6.3 - In altri termini, la scelta dell'apertura della fascia, costituisce pur sempre ed anche a seguito delle modifiche ordinamentali apportate con le novelle del 2006-2007, un evento fuori dell’ordinario ; pertanto essa va scrupolosamente e particolarmente accertata, prima e motivata, poi ( Cons. St., sez. IV, 1 marzo 2006 , n. 931 ).
6.4 - In definitiva, lo “ spiccato rilievo “ non consente di sovvertire lo sviluppo di un procedimento valutativo razionale, armonioso e scandito da una serie rigorosa e progressiva di subprocedimenti costituiti da: a) la raccolta delle domande dei magistrati interessati al conferimento; b) il preliminare accertamento dei requisiti di ammissibilità connessi al superamento delle valutazioni di professionalità quadriennali dell’articolo 11 del d. lgs. n. 160/2006; c) formazione della fascia dei magistrati da valutare, formata secondo i parametri elaborati dal CSM ; d ) eventuale individuazione di domande di magistrati vantanti doti di “ spiccato rilievo “; e ) valutazione preventiva dei magistrati inseriti in fascia ; f ) accertamento dell’insussistenza, in capo a tutti gli aspiranti della fascia, di livelli di adeguatezza delle doti attitudinali e di merito ; f ) valutazione dei magistrati fuori fascia in possesso di doti di “ spiccato rilievo “.
6.5 - Né potrebbe dirsi che attraverso la configurazione dello “ spiccato rilievo “ in termini di straordinarietà si torni a dare rilievo assorbente al criterio dell’anzianità, prefigurandosi il momento del conferimento dell’incarico direttivo come uno sviluppo del cursus honorum del magistrato, secondo quanto paventato nell’atto d’appello del dr. Ferrara..
Si tratta di un timore anzitutto infondato e comunque non suffragato dalle riportate disposizioni normative e regolatrici né dalla ricordata giurisprudenza di questo Consiglio.
Non deve dimenticarsi, infatti, che la creazione di una “ fascia “ di candidati, nell’ambito della quale effettuare preliminarmente la valutazione comparativa, assicura già di per sé un’ampia potestà di scelta del più idoneo, senza che l’ordine di ruolo assuma valore di tabù inviolabile.
6.6 - In secondo luogo, neppure risponde a fondamentali principi di imparzialità e buon andamento il ricorso ordinario ad un criterio da configurare invece come eccezionale; altrimenti, si inciderebbe indebitamente su legittime, meritevoli e serene aspettative di magistrati che, oltre ad avere maturato maggiori esperienze e titoli di merito sul piano temporale, abbiano, al contempo, dimostrato capacità, dedizione e spirito di servizio.
Un uso ricorrente e distorto del criterio dello spiccato rilievo creerebbe atmosfere di sfiducia e demotivazione, che certo non giovano all’armonioso ed efficace espletamento della funzione giudiziaria.
7 - Un altro punto di diritto da risolvere in via astratta e preliminare è se gli elementi di “ spiccato rilievo “ da considerare ai fini del travalicamento e scavalcamento dei magistrati inseriti nella fascia da valutare preliminarmente, possano essere desunti da incarichi extragiurisdizionali, quali sono quelli vantati dall’appellante con riguardo alle funzioni, di durata ultraquinquennale, di componente del CSM, di Capo Gabinetto ministeriale e di Capo Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.
Sul punto, vale evidenziare, come pure ha fatto l’appellata sentenza, che il citato comma 10 dell’articolo 12 del d. lgs. n. 160/2006, come novellato dalla legge n. 111/2007, prevede “Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 7, 8, 9, 10 e 11” che siano specificamente valutati,oltre agli elementi di cui all’articolo 11, commi 3 e 5, le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati nonché “ ogni altro elemento, acquisito anche al di fuori del servizio in magistratura, che evidenzi l’attitudine direttiva “.
Dalla riportata disposizione emergono, attraverso un’agevole interpretazione letterale, tre dati.
Il primo, è che gli altri elementi di valutazione acquisiti al di fuori del servizio giurisdizionale sono meramente aggiuntivi ed integrativi rispetto a quelli istituzionali: ciò emerge dall’uso dell’aggettivo “ altro “ e dall’avverbio “ anche “.
In secondo luogo, gli altri elementi extra magistratuali possono incidere soltanto sulla voce attitudinale, ricordando, al contempo, che in base alla tuttora vigente circolare CSM del 1999, per attitudine si intende l'idoneità dell’aspirante ad esercitare degnamente le funzioni direttive da conferire non solo per requisiti di capacità, ma anche ed anzitutto di indipendenza e prestigio ( par. I, lett. A).
7.1 - Infine – ed è questo l’aspetto semantico ben colto specificatamente dal primo Giudice - quegli altri elementi di valutazione inerenti attività extra istituzionali non valgono per gli uffici direttivi di secondo grado, come individuati dall’articolo 10 del d. lgs. n. 160/2006.
Infatti, come sopra riportato, il comma 10 dell’articolo 12 citato non richiama il comma 12 dell’articolo 10, il quale si riferisce alle funzioni direttive giudicanti di secondo grado, tra le quali, appunto, quella di Presidente di Corte d’Appello, di cui nella specie si discute.
Al riguardo, il TAR ha ben rilevato che il mancato richiamo, nel testo dell’articolo 12, anche al comma 12 dell’articolo 10 può spiegarsi, più che con una mera dimenticanza del Legislatore ( assai difficilmente configurabile in relazione all’elevato livello professionale degli Uffici legislativi ed alla delicatezza ed importanza, anche politica, della materia ) , con la circostanza che, a differenza di quanto accade per il conferimento di un ufficio direttivo di primo grado, il conferimento di un ufficio direttivo di secondo grado presuppone, più facilmente, una pregressa specifica attività organizzativa in ambito giudiziario “che coinvolge l’intero distretto” (così il cit. paragrafo 5.3., lett. c) della risoluzione del CSM in data 21.11.2007).
7.2 - A ciò, si aggiunga che proprio in relazione all’importanza funzionale ed alla rappresentatività interna ed esterna del posto da ricoprire, il Legislatore ha ritenuto di non consentire di attribuire a specifica valenza o significativa importanza ad incarichi di natura esterna, che, anche per il loro carattere fiduciario e non esclusivamente meritocratico ed oggettivo, non possono considerarsi ex se sintomi rivelatori di particolare attitudine e capacità di gestire un importante e visibile Ufficio Giudiziario in modo efficiente, indipendente ed imparziale.
8 - In ogni caso, anche nel nuovo assetto ordinamentale introdotto dalle novelle del 2006 e del 2007 ( D. lgs. n. 160 e legge n. 111 ) il riferimento ai meriti ed alle attitudini dimostrate ed acquisiti in campo giudiziario appare prevalente e comunque non recessivo rispetto ad altri meriti acquisiti all’esterno dell’attività giurisdizionale.
Militano in tal senso svariati indici normativi, tra cui vale evidenziare i seguenti.
L’articolo 11, comma 2, del d. lgs. n. 160/2006, il quale, nell’individuare i quattro elemento di valutazione della professionalità ( capacità, laboriosità, diligenza ed impegno ) li riferisce, come già sopra evidenziato, tutti alle attività di istituto.
Il comma 3 dello stesso articolo 11 ( richiamato espressamente, come visto, dall’articolo 12 ) il quale individua i “ parametri per consentire l’omogeneità delle valutazioni “ , riferendoli anch’essi alle attività giurisdizionali.
Analogamente dispone il comma 4, il quale, nell’indicare gli elementi da acquisire e valutare da parte dei Consigli giudiziari, indica essenzialmente dati desumibili dall’attività giurisdizionale; è vero che la lettera e) dello stesso comma quattro indica anche, come possibile elemento valutativo, anche gli “ incarichi giudiziari ed extragiudiziari “, ma con l’espressa indicazione ad essi riferita “ dell’impegno concreto che essi hanno comportato “ e, perciò, ai fini della loro rilevanza non tanto e soltanto come elemento positivo di valutazione, ma anche come elemento giustificativo dell’incidenza negativa che quegli incarichi extra possono avere comportato sull’efficienza del servizio giustizia.
Non pare inutile sottolineare, al riguardo, come proprio al rafforzamento ed alla incentivazione della funzione giurisdizionale, d’altra parte, è ispirata proprio la riforma ordinamentale c.d. Castelli ( legge delega n. 150/2005 ), tra i cui principi informatori v’è quello della cautela nel conferimento degli incarichi extraistituzionali, di cui si ribadisce la necessità della trasparenza ( art. 1 ) e della assoluta dedizione ai compiti di istituto, ai quali i magistrati debbono essere esclusivamente addetti, senza distrazioni, per i primi otto anni di carriera, “ fatta espressa ed esclusiva eccezione per i magistrati in aspettativa per mandato parlamentare o collocati fuori dal ruolo organico in quanto componenti elettivi del Consiglio superiore della magistratura” ( art. 2, comma 1, lettera f) n. 1 della legge n. 150).
9 - Tutto ciò non comporta una penalizzazione dei magistrati cui siano state conferite funzioni extra giurisdizionali.
Ne è riprova il novellato articolo 11 del d. lgs. n. 160/2006, il cui comma 16 dispone che i parametri per la valutazione della professionalità di cui al comma 2 si applicano anche per i magistrati fuori ruolo, rimettendone il relativo giudizio al Consiglio superiore della magistratura, ovvero, per i magistrati in servizio presso il Ministero della giustizia, al consiglio di amministrazione, ovvero, ancora, al consiglio giudiziario presso la corte di appello di Roma per tutti gli altri magistrati in posizione di fuori ruolo, compresi quelli in servizio all’estero, sulla base della relazione dell’autorità presso cui gli stessi svolgono servizio, illustrativa dell’attività svolta, e di ogni altra documentazione che l’interessato ritiene utile produrre, purché attinente alla professionalità , che dimostri l’attività in concreto svolta.
9.1 - Indirizzi normativi di non discriminazione in danno dei magistrati comunque chiamati a prestare la propria attività al di fuori degli uffici giudiziari, al fine di assicurare la funzionalità delle amministrazioni necessitanti dell’apporto professionale dei magistrati medesimi, si colgono in altri settori dell’ordinamento, come l’articolo 13 del D.L. 12-6-2001 n. 217, convertito in L 3 agosto 2001, n. 317, recante l’ ampliamento dei limiti temporali e quantitativi alla disciplina del fuori ruolo degli ordinamenti delle varie Giurisdizioni; ovvero come l’articolo 2, comma 1, lettera o) della legge n. 150/2005.
Da questo principio di non detrimento delle funzioni extragiurisdizionali non può, tuttavia, ricavarsi neppure l’opposto criterio di preminenza o comunque significatività in ogni caso delle funzioni “ esterne “ espletate dal magistrato, ovvero di assoluta loro equiparazione ai magistrati collocati in fascia e che abbiano maturato titoli altrettanto significativi per qualitativamente costante e temporalmente duratura dedizione all’istituzione magistratuale.
9.2 - Alla luce delle riportate considerazione deve pertanto condividersi l’affermazione riportata nell’appellata sentenza, secondo la quale, ammesso che l’attitudine direttiva possa, anche per il tipo di Ufficio da conferire ( presidenza della Corte d’Appello ), essere desunta da incarichi extragiudiziari, questi ultimi non possono assumere rilievo esclusivo, o, comunque, essere considerati maggiormente qualificanti rispetto ad una specifica esperienza organizzativa maturata e dimostrata in un ambito strettamente giurisdizionale.
10 - Le esposte considerazioni vanno, ora, calate nel procedimento specifico al fine di verificarne la legittimità alla luce dei motivi d’appello.
Con questi si lamenta, anzitutto, un’indebita invasione, da parte del Tribunale Amministrativo, dell’area di valutazione riservata alla discrezionalità dell’Organo di autogoverno, cioè un esercizio indebito della giurisdizione di legittimità trasmodata in giurisdizione di merito o, per meglio dire “ nel merito “.
Si tratta di censura priva di consistenza.
Il Giudice di primo grado non ha sovrapposto i propri giudizi di valore a quelli espressi dall’Amministrazione, ma soltanto rilevato come nella fattispecie in esame, nonostante la relazione della commissione referente si fosse diffusa sulle doti di spiccato rilievo del dr. Ferrara, l’incarico direttivo superiore da conferire era rappresentato dalla Presidenza di una importante sede di Corte d’Appello, rispetto alla quale doveva registrarsi il fatto obiettivo che il controinteressato in primo grado ( attuale appellante ) , negli ultimi dieci anni, avesse svolto funzioni giudicanti in maniera discontinua ( quindi non duratura ) e senza avere mai ricoperto incarichi direttivi o semidirettivi nell’ambito di un Ufficio giudiziario.
Dopo ampia esposizione del profilo dell’attuale appellante come risultante dalla relazione della Commissione consultiva del CSM e dei principi in materia di valutazione comparativa fra magistrati in fascia e fuori fascia, il Giudice di prima istanza ha rilevato una “ scarna comparazione“ fra curricula dei vari aspiranti, cogliendo profili di irragionevolezza nell’avere posto a raffronto funzioni direttive e semidirettive in senso proprio, quali quelle svolte dal ricorrente in primo grado, con funzioni di carattere extragiudiziario, senza che venisse chiarito in concreto come dalle seconde potesse trarsi un giudizio di precostituita, assoluta ed incondizionata prevalenza in termini di capacità direttiva di un ufficio giudiziario.
10.1 - Tali circostanze, secondo il TAR “ inducono obiettivamente ad escludere il possesso di doti attitudinali e di merito che, se sicuramente elevate, siano addirittura tali da consentire il superamento di un divario di anzianità di oltre tredici anni (rispetto ai candidati più anziani ammessi alla procedura) e, quindi, la comparazione del candidato c.d. “fuori fascia” con gli altri aspiranti per il conferimento dell’Ufficio di cui si controverte “.
Anche se il giudizio di “esclusione del possesso di doti preminenti “ sembra, ad una lettura sbrigativa e superficiale, trasmodare in valutazione di merito ( rectius: nel merito ) , esso in realtà, dalla analisi complessiva dell’articolato percorso argomentativo della sentenza, si sostanzia in un giudizio di esclusione della percepibilità motivazionale della assoluta prevalenza dell’appellante, cioè in un giudizio di motivazione difettosa – e perciò non convincente - sul piano percettivo, espositivo e razionale e di difetto procedimentale per come avvenuta la comparazione valutativa.
10.2 - In conclusione, il Tribunale non si è addentrato in giudizi di valore ma solo nella verifica del rispetto dei limiti esterni della discrezionalità amministrativa, sempre consentiti al Giudice di legittimità, a pena di lesione del diritto di difesa contro atti e provvedimenti della P. A..
11 - Sgombrato il campo da profili di incompetenza o travalicamento giurisdizionale, resta da vedere se il giudizio di difetto di motivazione per illogicità della stessa procedura appaia conforme agli atti e documenti di causa.
Ciò comporta l’esposizione dei profili dei magistrati posti a confronto nella dialettica processuale.
Quanto all’appellante, la rispettiva difesa si sofferma lungamente a tracciarne gli aspetti attitudinali di ( asserita ) assoluta prevalenza rispetto a quelli del ricorrente in primo grado, attuale appellato, sotto ben undici profili ( elaborazione di modelli organizzativi, rapporti con i dirigenti e personale, coordinamento organizzativo, rapporti sindacali, gestione delle risorse, uso di tecnologie avanzate, rapporti con l’Avvocatura, conoscenze della disciplina sulla sicurezza nei luoghi di lavoro e personale dei magistrati, rapporti istituzionali, ecc. ).
Si tratta, come pure esposto nell’atto d’appello, di aspetti della capacità organizzativa dimostrati con prevalente o esclusivo riferimento alle molteplici funzioni extragiudiziarie di componente del CSM, di Capo Gabinetto ministeriale e di Capo del DAP; già questo rilievo basterebbe per far ritenere insufficiente, sul piano logico – giuridico, per quanto sopra ampiamente detto, un giudizio di assoluta preminenza dell’appellante rispetto all’altro magistrato in comparazione.
11.1 - Sul piano giurisdizionale, lo stesso atto d’appello osserva, poi, come l’appellante abbia svolto per ben “ venticinque anni “ ( in realtà sono di meno, essendo l’appellante entrato in magistratura nel 1977 ed essendo stato collocato fuori ruolo dal luglio 1998 al gennaio 2003 e, poi, dal maggio 2006 ) le più diverse funzioni giudiziarie.
12 - Al fine di vagliare le affermazioni dell’appellante ritiene il Collegio di esporre il concreto svolgimento del procedimento, come esposto nei verbali delle sedute del CSM e della sottocommissione, rispettivamente in data 28 e 21 luglio 2008.
Per il conferimento delle funzioni di Presidente della Corte d’Appello di Potenza hanno presentato domanda 42 magistrati. Di questi, per varie ragioni ( mancanza di requisiti, sopravvenienza di altra nomina, revoche, ecc. ) ne sono stati in concreto scrutinati 22, tra cui l’appellante.
Già da una prima lettura dei verbali emerge un dato quantitativo che appare di per sé significativo, come pure evidenziato nella memoria di costituzione dell’appellato: mentre per tutti i candidati si è proceduto ad un’esposizione dei rispettivi curricula che non occupa mai più di una pagina, arrivando in taluni casi addirittura a poche righe ( ad es., per Ferrone e Tuccari ) per l’appellante si sono dedicate quasi ben tredici pagine, delle quali soltanto tre riservate all’attività giurisdizionale e le restanti a quella extraistituzionale di componente del CSM, di Capo Gabinetto del Ministro e di Capo del DAP.
12.1 - A questo dato si aggiunge, poi, il giudizio finale espresso in sede di comparazione con gli altri aspiranti, i quali, pur avendo svolto la maggior parte di loro funzioni direttive e semidirettive, vengono ritenuti “ subvalenti …. per ciò che concerne le attitudini organizzative, attesa la pregnanza dell ‘esperienza maturata dal dott. Ferrara che, come componente del Consiglio Superiore della Magistratura, ha acquisito un’ampia conoscenza di tutti gli uffici giudiziari e delle problematiche organizzative degli stessi e, negli incarichi ministeriali, ha completato tali conoscenze e pienamente sperimentato le sue attitudini organizzative rispetto a strutture particolarmente complesse…..”.
Dalla piana lettura del citato verbale emerge la prevalenza ( “ pregnanza “ ) assegnata dall’organo valutatore alle funzioni extraistituzionali svolte dall’appellante, come esattamente rilevato nell’appellata sentenza, secondo la quale “ il principale fattore di preminenza ravvisato dal Consiglio nel profilo professionale del dr. Ferrara, è indubbiamente rappresentato dall’esperienza di carattere organizzativo da questi maturata, tra il 1998 e il 2002, nell’ambito del Consiglio Superiore della Magistratura ( in particolare nella qualità di Presidente delle Commissioni V^ ed VIII^), nonché dai compiti di alta amministrazione svolti, tra il 2006 e il 2007, in qualità di Capo di Gabinetto del Ministro della Giustizia e di Capo Dipartimento dell’Amministrazione Giudiziaria “.
12.2 - Si tratta di considerazione del tutto esatta e condivisibile e, al contempo, evidenziante il profilo di violazione della sopra ricordate disposizioni normative e regolatrici della materia, le quali non consentono di attribuire valore preminente o “ pregnante “ agli incarichi di natura extraistituzionale, quali indici rivelatori delle doti di attitudinali e di merito da valutare per ciascun aspirante al conferimento delle funzioni direttive in parola.
La preminenza che si intenderebbe attribuire alle funzioni extragiurisdizionali appare evidente, poi, dallo stesso atto d’appello, nel quale si spendono, come già evidenziato, numerose pagine per far emergere la pregnanza delle attività svolte nelle predette funzioni, a dimostrazione delle attitudini organizzative.
12.3 - Un siffatto modo di procedere appare incongruente sia con il quadro normativo e regolatore più volte riportato, nel quale, anzitutto, le capacità organizzative appaiono riferite prevalentemente alle specifiche realtà ed esigenze degli uffici giudiziari e, in secondo luogo, non esauriscono gli elementi della storia professionale del candidato da esaminare.
13 - A tutto ciò, va aggiunta un’ulteriore considerazione.
Quand’anche si volesse attribuire – come peraltro il sistema, per quanto detto, non consente - valenza assorbente alle funzioni extraistituzionali svolte dall’appellante, esse dovrebbero far registrare un livello di ottimalità incondizionata, tale da far recedere, con assoluta immediatezza, in secondo piano le qualità dimostrate dagli altri partecipanti.
Ora, da una piana e serena lettura delle pagine del verbale della Commissione referente, anche se traspare la figura di un Magistrato di indubbiamente elevato spessore culturale e professionale, tuttavia esso non appare, ab externo, di consistenza talmente eccezionale e straordinaria da consentire quell’altrettanto straordinario scavalcamento dei colleghi di fascia di maturità ed esperienza notevolmente superiore.
In tutte e tre le esperienze stragiudiziali maturate, l’interessato, infatti, mostra, sì, di avere assolto ai compiti extraistituzionali con grande impegno e capacità, ma sempre in misura che appare, ad un sommario esame, connaturale, congrua e istituzionalmente necessaria rispetto all’importanza ed elevatezza dell’incarico medesimo, proprio in relazione al quale si sceglie un soggetto di elevate competenze.
13.1 - E’ il caso delle funzioni di componente dell’Organo di autogoverno, il quale richiede proprio quelle capacità di valutazione, impegno e costanza istruttori, audizione, elaborazione ed iniziativa che sono connaturali all’appartenenza ad un apparato amministrativo svolgente istituzionalmente complesse, plurime, delicate e impegnative attività di gestione del Corpo Magistratuale.
E’ il caso di Capo di Gabinetto, il quale, ugualmente, deve istituzionalmente e necessariamente – per ben assolvere le proprie attribuzioni di alter ego dell’Organo di governo – possedere doti culturali, di dialogo istituzionale, mediazione, coordinamento, organizzazione, intelligenza, sacrificio, competenza tecnica.
Rispetto a tali doti necessarie e naturali, per le quali il magistrato è stato scelto e collocato fuori ruolo, egli deve dimostrare, in aggiunta, al fine di accampare titoli di preferenza nell’ambito del procedimento valutativo per il conferimento degli Uffici direttivi giurisdizionali, ulteriori doti e livelli di superlatività, di oggettiva e documentata capacità da poter bene e proficuamente utilizzare nel campo della giurisdizione.
13.2 - A ciò si aggiunga la non piena ed incondizionata equipollenza fra dori organizzative connesse alla conoscenza degli uffici necessaria per assumere le relative e conseguenti determinazioni quale componente dell’Organo di autogoverno ed attitudini organizzative conseguenti ad una concreta e diuturna attività di gestione. Le prime sono di natura astratta e conoscitiva mentre le seconde hanno carattere di effettività, concretezza ed operatività. .
14 - Anche per quanto riguarda l’attività più strettamente giurisdizionale il verbale della Commissione si manifesta insoddisfacente.
Come esattamente rilevato dal TAR, nella relazione della V Commissione si riferisce che il parere reso in data 16.5.2005 dal Consiglio Giudiziario di Napoli (ai fini del conferimento delle funzioni direttive superiore), è estremamente positivo, dandosi in esso atto che il dr. Ferrara è un magistrato “esemplare”, che in ogni occasione si è distinto per laboriosità, diligenza, preparazione, acume giuridico, profonda cultura e disponibilità, “in modo da costituire costante punto di riferimento per i colleghi”.
Anche nell’esercizio delle funzioni di legittimità “il dr. Ferrara ha confermato le sue importanti doti di preparazione e laboriosità e le sue elevate capacità organizzative”.
Per quanto concerne, poi, le ulteriori attività di Giudice di legittimità, la relazione della Commissione dà conto del parere del 15.5.0205 del Presidente della Quinta Sezione della Corte di Cassazione, dove l’interessato ha prestato servizio dal 29.1.03 sino al maggio 2006, nel quale si dichiara che l’interessato ha dimostrato di possedere una “elevata preparazione nei vari rami del diritto”, particolarmente necessaria nella trattazione di una materia, come quella tributaria, assegnata alla predetta Sezione, comprovata, anzitutto, dal contenuto dei provvedimenti redatti e in gran numero pubblicati nelle più importanti riviste giuridiche e, in secondo luogo, dall’ attività scientifica e di insegnamento espletata dal magistrato presso Università, Istituti e Scuole di specializzazione giuridiche, nonché dai numerosi contributi dottrinari e dalla partecipazione, come relatore, a convegni, incontri e comitati scientifici.
14.1 - Sul merito dell’attività giurisdizionale, poi, il rapporto segnala l’elevato livello qualitativo delle sentenze redatte dal dott. Ferrara, “con forma e stile impeccabili”, ‘frutto di una accurata e rigorosa motivazione, sotto il profilo sia logico che giuridico” e la profonda conoscenza della particolare materia trattata nella Sezione, nella quale oggetto di applicazione alle singole fattispecie concrete sono istituti giuridici portati da una legislazione in continua evoluzione, che necessitano del dovuto inquadramento, nel vigente ordinamento, in modo logico e sistematico, con consequenziale, costante aggiornamento da parte dei magistrati che se ne occupano”.
“Come in tutta l’attività giurisdizionale svolta dal magistrato nei vari uffici “ – continua la relatrice della Commissione del CSM - “ anche nell’esercizio delle funzioni dì legittimità il dottor Ferrara si è poi distinto, oltre che per l’eccellente livello qualitativo, per l’elevato profilo quantitativo del lavoro svolto, particolarmente rilevante nonostante la complessità della materia trattata e la maggiore difficoltà dei ricorsi affidati al dottor Ferrara proprio in considerazione delle doti di capacità e di preparazione “.
“ Il dottor Ferrara” – prosegue la stessa relazione – “ ha poi sempre assicurato puntualità nello svolgimento del lavoro che gli è stato assegnato, adempiuto con grande scrupolo e massima diligenza con riguardo sia alla partecipazione alle singole udienze, sia al deposito delle minute dei provvedimenti (avvenuto sempre, senza eccezioni di sorta, nei tempi prescritti) e per la disponibilità a sopperire a sopravvenute esigenze di servizio, anche particolarmente impegnative, come in occasione della costituzione della struttura destinata all’esame immediato dei ricorsi depositati presso la cancelleria centrale (c.d. struttura filtro ) “.
14.2 - Come si desume dalle riportate osservazioni dell’Organo valutatore, emerge il profilo di un magistrato senza dubbio di elevate doti, capacità, attitudini e meriti, certamente di significativo spessore, ma tuttavia ascrivibile nel novero di una figura professionale che, in relazione allo status ed alla professionalità della Magistratura quale Ordine autonomo, indipendente ed efficiente, appare di portata “ naturale “ ed istituzionale e perciò non folgorante, anche in relazione alla mancanza di specifici e dettagliati indicatori qualitativi e quantitativi e comunque di livello tale da non far apparire logico e plausibile il sovvertimento di un divario di anzianità in carriera di ben tredici anni.
14.3 - L’irrazionalità di un siffatto modo di operare, ben sottolineata dal TAR, appare poi ulteriore evidenza in confronto con gli altri profili descritti nel medesimo verbale, i quali evidenziano, attraverso l’uso di aggettivazioni elogiative estremamente lusinghiere, il possesso di doti e capacità non evidentemente e palesemente inferiori a quelle dell’appellante: “ notevolissime doti organizzative “ ( Blasco ); “ attitudini di organizzazione encomiabili “ ( Delli Noci ); “ eccellenti doti organizzative “ ( Frallicciaro ), “ Ottime doti organizzative ( Greco ), ecc.; il tutto, poi, ulteriormente riferito quasi costantemente alle funzioni direttive e semidirettive da lungo tempo svolte da numerosi dei candidati in comparazione.
14.4 - Analoghe considerazioni valgono per l’attività scientifica e culturale, che la Commissione riferisce anche al dr. Ferrara ma in termini, come già accennato, estremamente descrittivi e generici sia con riferimento ai corsi universitari tenuti sia alle riviste giuridiche sulle quali egli ha pubblicato i propri articoli.
15 - Gli aspetti di illogicità e non esaustività e chiarezza motivazionale sopra descritti appaiono confermati con riguardo al profilo dell’appellato dr. Casale , al quale la relazione dedica appena quindici righe, nelle quali si riferisce che egli ha svolto funzioni di Presidente di Sezione del Tribunale di Salerno fino al 7.5.2000 e da tale data ha svolto le funzioni di Presidente della Sezione lavoro Corte d’Appello Salerno. Si evidenzia, altresì, come il parere del Consiglio Giudiziario di Salerno del 26.11.2004, reso per il posto di Presidente della Corte di Appello di Ancona, è stato positivo, evidenziandosi una “ solida “ preparazione giuridica e competenza, unite ad un “ elevato “ senso del dovere, aggiungendosi che nei diversi pareri di progressione di carriera si sottolinea “l’ottima direzione dell’ufficio e l’impulso decisivo impresso all’attività della sezione lavoro”, valutazione effettuata anche in sede di ispezione nel 1995. Inoltre, si riporta, in termini del tutto asettici, che lo stesso ha retto la Corte d’Appello di Salerno tra il luglio 2001 ed il gennaio 2002 e collabora con la presidenza nella gestione delle problematiche dell’ufficio e ricopre il ruolo di presidente vicario della Corte, al contempo avendo fatto parte del Consiglio Giudiziario di Salerno dal 1993 al 1997.
15.1 - L’illogicità dell’operato della Commissione prima e del Plenum dopo traspare, dunque, dalla ulteriore circostanza che non si è chiarito perché siano state ritenute “ sub valenti “ indubbie capacità professionali ed organizzative definite con aggettivazioni superlative o comunque lusinghiere, mostrate nell’espletamento di funzioni direttive e semidirettive, tali da non far apparire sussistente quella constatata inadeguatezza dei candidati in fascia, di cui s’è innanzi detto, per legittimare un ampliamento della fascia ad altri concorrenti.
Ora, è vero che – come ricordato nell’atto d’appello dell’Avvocatura dello Stato - il mancato svolgimento di funzioni direttive non rappresenta un aspetto dirimente, di fronte al quale possano configurarsi posizioni di primazia degli aspiranti che, al contrario, abbiano ricoperto incarichi di natura dirigenziale (o anche semidirigenziale,), in quanto una conclusione di questo tipo imporrebbe che l‘accesso a un ufficio direttivo, nelle procedure ove sia presente almeno un titolare dì incarico di analoga natura, sia riservato solamente al candidato che già tale posizione riveste, quasi si trattasse di una sorta di mobilità orizzontale.
Tuttavia, è altrettanto vero che neppure può del tutto astrarsi da tale considerazione degli incarichi direttivi o semidirettivi svolti, soprattutto quando vi sia, come nella specie, una pluralità di candidati nelle analoghe posizioni di pregresse esperienze direttive o semidirettive. In questi casi, l’Organo valutatore dovrà addentrarsi in un’accurata disamina comparativa e, a fronte dell’avvenuto espletamento di funzioni di importanza analoga a quelle da conferire, non potrà ignorarle immotivatamente, ma dovrà dare adeguato conto delle ragioni per le quali si preferisce un candidato privo di quella specifica esperienza.
15.3 - In questo senso si pone il disposto del paragrafo 1 – A.3 – lett. e), della citata circolare del CSM del 1999, secondo il quale la capacità è valutata in riferimento, tra l’altro “al positivo esercizio, specie se in epoca non remota e per un tempo adeguato, di funzioni di identica o analoga natura di quelle dell'ufficio da ricoprire “.
16 - Nella specie, una siffatta adeguata motivazione della mancata considerazione delle pregresse esperienze direttive svolte dall’appellato non è dato cogliere e ciò rappresenta un ulteriore profilo di lacunosità ed irrazionalità, aggravato dalla circostanza che la Commissione , con la scarna profilatura dell’appellato, non si è data carico di considerare – eventualmente in termini non elogiativi – i suoi quaranta anni di carriera, la conduzione di processi importanti ed anche eclatanti, le funzioni di direzione della Sezione Lavoro e di vicario del Presidente della Corte d’Appello di Salerno, l’attività accademica: insomma, la figura di un magistrato interamente dedito e con riconosciuto profitto all’attività istituzionale.
17 - In conclusione, i motivi d’appello non sono fondati e la sentenza merita integrale conferma.
Sussistono ragioni di equità – attesa la complessità della controversia – per disporre la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale respinge gli appelli riuniti in epigrafe indicati e per l’effetto conferma la sentenza del TAR Lazio n. 9098 del 2009.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2010 con l'intervento dei Signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Armando Pozzi, Consigliere, Estensore
Anna Leoni, Consigliere
Bruno Mollica, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere
L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/05/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
